วิธีสร้างประเทศใหม่

ในหนังสือ ‘แผ่นดินนี้เราจอง’ หรือ Pioneer, Go Home! ของริชาร์ด พาวเวล ที่แปลโดยเทศภักดิ์ นิยมเหตุ มีครอบครัวหนึ่งชื่อครอบครัวควิมเพอร์ (Kwimper) ที่ขับรถไปท่องเที่ยวพักผ่อนหย่อนใจ แต่แล้วเกิดขับรถหลงทาง เลี้ยวเข้าไปบนไฮเวย์ที่ยังสร้างไม่เสร็จ แล้วรถก็เกิดน้ำมันหมดขึ้นมา

พ๊อพ – ผู้เป็นพ่อของครอบครัวนี้เป็นคนที่ไม่พึงพอใจรัฐบาลอย่างสูง เขาบ่นก่นด่ารัฐบาลอยู่เสมอ โดยเฉพาะในเรื่องรัฐสวัสดิการ การให้เงินชดเชยการตกงาน หรือการให้ความช่วยเหลือประชาชนต่างๆ ว่ายังไม่พอ

ถ้าพ๊อพเกิดในบางประเทศ รับรองว่าเขาต้องได้ชื่อว่าเป็นคนชังชาติแน่ๆ แต่บังเอิญในสมัยนั้นคอนเซ็ปต์นี้ยังไม่เกิด เขาเลยโชคดีไป เพราะที่จริงแล้ว พ๊อพไม่ถึงขั้นไม่อยากอยู่กับประเทศห่วยๆ เฮงซวย (ในสายตาของเขา) หรอก แต่เขาคิดว่าประเทศนี้ควรให้ความยุติธรรมกับเขาบ้าง

ทีนี้ให้บังเอิญว่า บริเวณที่รถไปจอดน้ำมันหมดอยู่นั้น มันเป็นที่ดินที่งอกออกไป ตามกฎหมายที่เล่าไว้ในหนังสือ ที่ดินงอกแบบนี้ใครจะไปถือกรรมสิทธิ์ก็ได้ ดังนั้น พ๊อพก็เลยถือครองกรรมสิทธิ์ตรงนั้นเสียเลย ทำให้เขาต้องสู้รบปรบมือกับรัฐบาลกลางขนานใหญ่ เพราะรัฐบาลเห็นว่าไม่ใช่ใครจะไปยึดที่ดินตรงไหนเป็นของตัวเองก็ได้ แล้วก็มีบางตอนในหนังสือ ที่พ๊อพถึงขั้นร่ำๆ จะประกาศว่าดินแดนใหม่ที่เขาถือครองอยู่นี้เป็นประเทศใหม่ไปเสียเลย แต่เขาก็ไม่ได้ทำ

ที่จริง เรื่องราวในหนังสือเป็นเรื่องที่มีฐานมาจากความจริงนะครับ ริชาร์ด พาวเวล เคยย้ายไปอยู่ที่ฟอร์ตไมเยอร์ส ในฟลอริดา แล้วเลยรู้เรื่องที่รัฐฟลอริดาเพิ่งสร้างสะพานข้ามไปเกาะแห่งหนึ่ง ปรากฏว่าการเทดินถมลงไป ทำให้เกิดพื้นที่ใหม่ที่ไม่เคยปรากฏบนแผนที่มาก่อน เลยมีกลุ่มคนอพยพเข้าไปอยู่ แล้วก็สร้างกระท่อม ทำธุรกิจเล็กๆ เช่น รับจ้างตกปลาอะไรกันไป แล้วในท้ายที่สุด รัฐก็เลยต้องยอมแพ้ ยอมมอบกรรมสิทธิ์ให้กับคนเหล่านี้ เขาจึงได้ไอเดียนำมาเขียนเป็นหนังสือ แต่เขียนด้วยท่าทีตลกขบขัน ทำให้ได้รับความนิยมอย่างสูงจนมีการนำไปสร้างเป็นหนังที่มีเอลวิส เพรสลีย์ เป็นนักแสดงนำกันเลยทีเดียว

จำได้ว่า ตอนเด็กๆ สมัยอ่านหนังสือเล่มนี้ ผมสงสัยอยู่ครามครันว่า – ก็แล้วถ้าเราจะประกาศตัวเองเป็นประเทศใหม่ไปเลย มันจะทำได้ไหม?

เคยมีบทความของ Foreign Policy (https://foreignpolicy.com/2008/02/26/how-to-start-your-own-country-in-four-easy-steps/) บอกเอาไว้ว่า การสร้างประเทศใหม่นั้นมีขั้นตอน ‘ง่ายๆ’ อยู่ 4 ขั้นตอน (ซึ่งเอาเข้าจริงแล้วไม่เห็นมีขั้นตอนไหนง่ายเลยสักขั้นตอน – และที่บทความนี้จั่วหัวว่าง่าย ก็เป็นการเสียดสี)

อย่างแรกสุดก็คือ ต้องทำให้ถูกกฎหมาย ซึ่งไม่ใช่กฎหมายของประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่คือกฎที่เป็นข้อตกลงร่วมกัน โดยกฎที่ว่า เป็นไปตาม ‘อนุสัญญากรุงมอนเตบีเดโอ’ (Montevideo Convention) ซึ่งอนุสัญญาชื่อยาวนี้ มีการลงนามกันในวันที่ 26 ธันวาคม 1933 คือเกือบร้อยปีมาแล้ว

มันเป็นอนุสัญญาที่ว่าด้วย ‘สิทธิ’ และ ‘หน้าที่’ ของรัฐ ซึ่งเป็นข้อตกลงร่วมกันว่า ถ้าจะเกิดความเป็นรัฐ (หรือเป็นประเทศ) ขึ้นมาได้ ต้องมีคุณสมบัติอะไรบ้าง ซึ่งเราเคยท่องจำกันสมัยเรียนประถม เช่น ต้องมีดินแดนที่แน่นอน ต้องมีพลเมืองหรือประชากร แล้วก็ต้องมีองค์กรปกครองที่เรียกว่ารัฐบาล รวมทั้งมีอำนาจอธิปไตยเหนือประเทศของตัวเอง ซึ่งหมายถึงมีอำนาจในการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศด้วย

ทีนี้ก็เลยย้อนกลับมาที่ขั้นตอนแรกของการเป็นรัฐ (ที่ Foreign Policy บอกว่าง่าย) ว่าจะเป็นรัฐได้ ก็ต้องได้รับการยอมรับ (Recognition) ในสี่เรื่องนี้เสียก่อน แต่จะได้รับการยอมรับขึ้นมาได้ ต้องบอกว่าในปัจจุบันไม่ใช่เรื่องง่ายนัก แค่เรื่องดินแดนก็แทบหาไม่ได้แล้ว เพราะทุกตารางนิ้วบนผืนโลก (ที่เป็นแผ่นดิน) ถูกผนวกเข้ากับประเทศใดประเทศหนึ่งหมดแล้ว จะมัวรอที่ดินงอกก็คงหนวดหงอกไปเสียก่อน เพราะขนาดเกิดภูเขาไฟระเบิดในมหาสมุทรจนทำให้เกิดเกาะใหม่ขึ้นมา ก็จะมีประเทศต่างๆ ประกาศเข้าครอบครองในทันที บางเกาะเกือบเกิดข้อพิพาทด้วยซ้ำ แต่บังเอิญสัณฐานทางธรณีวิทยาเล่นตลกด้วยการทำให้เกาะยุบจมหายไปอย่างรวดเร็ว ข้อพิพาทจึงไม่เกิดก็มี

ตามอนุสัญญามอนเตบีเดโอ รัฐถือเป็น ‘บุคคล’ (หรือนิติบุคคล) ตามกฎหมายระหว่างประเทศ โดยทฤษฎีการยอมรับความเป็นรัฐนั้นมีอยู่ด้วยกันสองทฤษฎี

ทฤษฎีแรกคือต้องมีองค์ประกอบครบสี่อย่างอย่างที่ว่าไปข้างต้น แค่นี้ก็สามารถ ‘ประกาศ’ ได้แล้วว่าตัวเองเป็นรัฐใหม่ ทฤษฎีนี้เรียกว่า Declarative Theory ซึ่งก็เป็นไปตามอนุสัญญามอนเตบีเดโอนั่นเอง

แต่นอกจากนี้ ยังมีอีกทฤษฎีหนึ่งเรียกว่า Constitutive Theory ทฤษฎีนี้บอกว่า แค่มีรัฐอื่นยอมรับรัฐนั้นๆ ว่าเป็นรัฐ – แม้เพียงรัฐเดียว ก็ให้ถือว่ารัฐนั้นเป็นรัฐได้แล้ว ทฤษฎีนี้มีที่มาจากการประชุมใหญ่แห่งเวียนนา (Congress of Vienna) ในปี 1815 (คือก่อนหน้าอนุสัญญามอนเตบีเดโอ) ซึ่งประชุมกันเฉพาะในยุโรป และยอมรับกันใน ‘ระบบการทูต’ ของยุโรป ว่ามีประเทศอยู่ด้วยกัน 39 ประเทศ โดยถ้าจะเกิดประเทศอื่นขึ้นมา ก็เพียงให้ประเทศอื่นๆ ยอมรับก็เท่านั้น แต่จะเห็นว่าทฤษฎีที่สองนี้มีปัญหาอยู่ เพราะแม้มีบางรัฐยอมรับ แต่ก็อาจมีอีกบางรัฐไม่ยอมรับก็ได้ กรณีที่เราเห็นชัดเจนก็อย่างเช่นการตั้งคำถามกันว่า – ไต้หวันเป็นประเทศหรือเปล่า, เป็นต้น

ขั้นตอนที่สองก็คือการ ‘ประกาศอิสรภาพ’ ซึ่งแน่นอนว่าไม่มีอะไรง่ายเลย ถ้าขั้นตอนแรกคือการหาที่ทางได้ (เช่น มีคนซื้อเกาะให้สักเกาะ) รวบรวมสมัครพรรคพวกมาอยู่ด้วยกันได้ (เท่ากับมีประชากร) จัดตั้งองค์กรปกครองขึ้นมา (คือมีรัฐบาล) และมีประเทศอื่นอย่างน้อยหนึ่งประเทศให้การยอมรับ (เท่ากับมีความสัมพันธ์ทางการทูต) ก็ไม่ได้แปลว่าการลุกขึ้นมาประกาศอิสรภาพจะเป็นเรื่องที่ทำได้ในลัดนิ้วมือเดียว

ตัวอย่างประเทศที่พยายามจะประกาศอิสรภาพ โดยมีองค์ประกอบต่างๆ ครบถ้วนแล้ว ก็คือประเทศที่เรียกตัวเองว่า Transnistria (หรือ Pridnestrovian Moldavian Republic) ซึ่งตอนนี้นานาชาติเห็นว่าเป็นส่วนหนึ่งของประเทศมอลโดวาอยู่ อีกประเทศหนึ่งก็คือ Somaliland ซึ่งอยู่ในแอฟริกา และได้ประกาศตัวเองไปแล้วว่าจะเป็นอีกรัฐหนึ่ง แต่นานาชาติก็ยังเห็นว่าเป็นส่วนหนึ่งของโซมาเลียอยู่ดี

นอกจากนี้ ก็ยังมีการประกาศตัวเองเป็นเอกราชโดยมีลักษณะเป็นเกาะเล็กๆ อย่าง Principality of Sealand ซึ่งเรียกได้ว่าเป็น ‘ไมโครเนชั่น’ หรือประเทศจิ๋ว อยู่ในทะเลเหนือ ห่างชายฝั่งซัฟโฟล์คราว 12 กิโลเมตร มีลักษณะคล้ายๆ แท่นขุดเจาะน้ำมัน โดยมีการประกาศจำนวนประชากรอยู่ที่สองคน แต่เป็นเอกราชไม่ขึ้นกับที่ไหน และมีพาสปอร์ตของตัวเอง แต่กระนั้นคนก็ยังมองว่าเป็นประเทศที่ไม่ได้จริงจังอะไรนัก

ขั้นตอนที่สามกับสี่ของบทความใน Foreign Policy ก็คือ พยายามให้ได้รับการยอมรับ และสุดท้ายก็ควรสมัครเป็นสมาชิกขององค์การสหประชาชาติให้ได้ด้วย แต่นั่นก็ออกจะเป็นเรื่องที่ไกลเกินไปหน่อย เพราะถ้าจะเอาแค่ขั้นตอนแรก คือการประกาศแยกประเทศ (ต่อให้มีดินแดนของตัวเอง) ก็ยังไม่ใช่เรื่องง่าย

เรื่องที่ยากที่สุดก็คือการหาดินแดนเป็นของตัวเองนี่แหละครับ เพราะบนโลกนี้มีเพียงแอนตาร์กติกาเท่านั้นที่ยังไม่มีผู้ครอบครอง แต่ก็มีประเทศมหาอำนาจเข้าไปดูแลจัดการหลายเจ้าแล้ว จึงไม่สามารถจะดุ่มๆ ไปปักธงประกาศความเป็นประเทศได้ 

ที่จริงยังมีดินแดนอีกแห่งหนึ่งที่มีพื้นที่ถึงกว่าสองพันตารางกิโลเมตรที่ยังไม่มีใครประกาศความเป็นเจ้าของนะครับ นั่นคือดินแดนที่เรียกว่า Bir Tawil อยู่ระหว่างอียิปต์กับซูดาน แต่ความที่มันทุรกันดารมากและไม่มีทางออกทะเล ทั้งอียิปต์และซูดานตอนที่ประกาศเขตแดนจึงไม่มีใครผนวกไว้กับตัวเองด้วย มันเลยเป็นดินแดนที่เรียกว่า Terra Nullius หรือ Nobody’s Land ถ้าใครสนใจเรื่องของ Bir Tawil สามารถอ่านบทความของ The Guardian ที่บอกว่านี่คือดินแดนที่ไม่มีใครต้องการได้ (https://www.theguardian.com/world/2016/mar/03/welcome-to-the-land-that-no-country-wants-bir-tawil) แล้วจะรู้เลยว่า Bir Tawil ไม่น่าไปอยู่ขนาดไหน

ดังนั้น ถ้าจะมีดินแดนของตัวเอง ก็ต้องไปยึดครองดินแดนของประเทศที่มีอยู่แล้ว (ซึ่งคงไม่มีใครยอม) หรือไป ‘ซื้อ’ ดินแดนของประเทศที่มีอยู่แล้ว เช่นเกาะต่างๆ แต่ก็ไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะไปทำให้ประเทศเจ้าของเกาะยอมยกอธิปไตยบนเกาะให้ นอกจากนี้ยังอาจหาช่องโหว่บางอย่างได้ เช่นเคยมี The Republic of Indian Stream ที่ตั้งขึ้นบนเกาะแห่งหนึ่งอยู่ระหว่างสหรัฐอเมริกากับแคนาดาในศตวรรษที่ 18 แต่ต่อมาก็ถูกผนวกเข้ากับสหรัฐอเมริกาไป กรณีนี้คล้ายๆ กับในหนังสือ ‘แผ่นดินนี้เราจอง’ อยู่เหมือนกัน

แต่ถ้าคุณรวยมากๆ ก็อาจหาวิธีสร้างเกาะของตัวเองขึ้นมา อย่างเช่น The Republic of Minerva เป็นเกาะที่เศรษฐีจากลาสเวกัสคนหนึ่งชื่อ ไมเคิล โอลิเวอร์ (Michael Oliver) ไปซื้อเกาะทางตอนใต้ของฟิจิ แล้วถมแนวปะการังของเกาะ พร้อมกับประกาศเป็นประเทศจิ๋ว (Micronation) และตั้งมูลนิธิวิจัยสิ่งมีชีวิตในมหาสมุทรแปซิฟิกขึ้นมา โดยทำให้เกาะของตัวเองปลอดการแทรกแซงทางเศรษฐกิจจากรัฐบาลทั้งสิ้น เช่น ไม่มีภาษี ไม่มีสวัสดิการ ไม่มีการอุดหนุนใดๆ แต่สุดท้ายก็ล้มเหลว

การหาดินแดนของตัวเองว่ายากแล้ว แต่ที่ยากกว่าอีกขั้นหนึ่งก็คือจะมีผู้มาคอยขัดขวางการสร้างประเทศใหม่อยู่ตลอดเวลา

เคยมีบทความของ CNBC (https://www.cnbc.com/2018/04/26/what-does-it-take-to-create-a-new-country.html) บอกว่า รัฐบาลของประเทศเดิมนั้น แม้จะมีความขัดแย้งกับกลุ่มคนที่อยากแยกประเทศถึงขั้นอยากออกปากไล่ออกจากประเทศ แต่พอจะตั้งประเทศใหม่ขึ้นมาจริงๆ ก็มักจะขัดขวางเสมอ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือไต้หวัน ซึ่งมีรัฐธรรมนูญของตัวเองมาตั้งแต่ปี 1947 โน่นแล้ว และมีลักษณะปกครองตัวเองและระบอบการปกครองที่แยกขาดจากจีนแผ่นดินใหญ่ชัดเจน และแม้จะมีถึง 19 ประเทศ ยอมรับว่าไต้หวันเป็นประเทศอย่างเป็นทางการแล้ว แต่เมื่อจีนยังเห็นว่าไต้หวันเป็นจังหวัดหนึ่งอยู่ – ก็แล้วใครจะทำอะไรได้

ยังมีตัวอย่างทำนองนี้อีกหลายแห่ง เช่น เคอร์ดิสถาน ทางตอนเหนือของอิหร่าน ซึ่งมีการทำประชามติว่าจะแยกตัวออกจากอิหร่าน แต่เมื่อรัฐบาลของอิหร่านไม่ยอม ก็ไม่สามารถทำได้โดยง่าย ในสเปนก็มีปัญหานี้เรื้อรังต่อเนื่อง เช่นชาวบาสก์ทางตอนเหนือของสเปนก็อยากจะเป็นอิสระ ความขัดแย้งจึงเกิดขึ้นถึงขั้นต้องรบกัน

จะเห็นว่า การสร้างประเทศใหม่ในโลกไม่ใช่เรื่องง่ายเลย แต่คำถามที่น่าถามก็คือ – แล้วทำไมจึงมีเสียงพูดให้ได้ยินบ่อยครั้งในระยะหลัง ถึงการแยกประเทศบ้าง ย้ายประเทศบ้าง รวมไปถึงการตั้งประเทศใหม่ไปอยู่กันเองบ้าง

ทั้งที่รู้อยู่ว่าไม่ใช่เรื่องง่าย แต่เสียงอันอัดอั้นตันใจทำนองนี้กลับดังขึ้นเรื่อยๆ จนน่าสงสัยว่า ผู้ที่กำลังปกครองบ้านเมืองนี้อยู่ – เคยตั้งคำถามกันไหมว่าทำไมถึงมีคนไม่อยากอยู่กับคุณมากมายเหลือเกิน